La
estructura administrativa es el esquema formal (organigrama) que representa las
relaciones, las comunicaciones, los procesos de decisión y los procedimientos
que articula a un conjunto de personas, unidades, factores materiales y
funciones que están orientados a la consecución de unos determinados objetivos.
Todas
las organizaciones, de las más simples a las más complejas, disponen de una
estructura que equivale a un conjunto de mecanismos destinados a fragmentar el
trabajo en diferentes tareas sin perder una visión integrada. Es decir, la
esencia de una estructura radica en la divisionalización de las actividades
(división del trabajo) como un sistema que, con la especialización, consigue
una mejor optimización de los recursos. Pero esta fragmentación debe ser
corregida mediante una fuerza de sentido contrario: la coordinación o el
control que busca la integración de las diferentes tareas orientándolas hacia
la consecución de los objetivos comunes de la organización. En síntesis, la
estructura es el conjunto de todas las formas en que se puede dividir el
trabajo para conseguir posteriormente su coordinación.
La
estructura administrativa viene a aportar la función de la definición del campo
de juego formal de la organización. En todo caso, comentar que la estructura
administrativa casi nunca es el origen de los problemas organizativos ni la
solución a los mismos. De todos modos, es importante a nivel metodológico ya
que es en donde se manifiestan buena parte de los problemas (los síntomas) y cualquier
receta orientada a la solución de los mismos y a la mejora suele escenificarse
en una nueva estructura administrativa. A modo de resumen, expongo a
continuación unas reflexiones y propuestas que considero básicas para lograr
diseñar una estructura administrativa equilibrada y sin excesivas disfunciones.
En
primer lugar, es fundamental el diseño de la primera línea de
departamentalización en el sentido que ésta va a condicionar en un 90% el
rendimiento institucional de la organización. Si se elige en esta primera
línea, por ejemplo, un modelo de departamentalización funcional toda la
organización va a seguir una lógica funcional con sus defectos y con sus
virtudes. Hay cinco tipos básicos de departamentalización:
- Departamentalización por funciones: se trata de un modelo que se organiza en relación a las funciones necesarias para lograr los objetivos finales de la organización. Es un criterio que prioriza la eficiencia. Este criterio se va a utilizar en un nivel u otro de la organización, ya que atiende a la especialización en el trabajo, pero se trata de determinar si es satisfactorio o no ubicarlo en el primer nivel de departamentalización.
- Departamentalización por servicios: cuando una organización presta varios servicios en paralelo y desea respetar sus especificidades suele optar por este modelo. Es un criterio que prioriza la eficacia pero, en cambio, no prioriza la eficiencia y suele ser más costoso.
- Departamentalización por colectivos de ciudadanos: se utiliza este sistema cuando el objeto de las políticas o de los servicios tiene como destinatarios a colectivos de ciudadanos especiales que requieren una atención diferencial e integrada. Por ejemplo: unidad de género (mujer), unidad de inmigrantes, unidad de atención a la juventud, unidad de atención a las personas mayores, etc.
- Departamentalización por territorios: cuando la organización tiene que atender a un territorio de grandes dimensiones y/o con grandes diferencias entre territorios tiene sentido optar por este modelo.
- Departamentalización matricial o híbrida: es la que combina varios de los anteriores criterios a la vez. Usualmente combina dos criterios: por ejemplo por servicios y por funciones, o cualquier criterio con el territorial en el caso de administraciones que atienden a grandes territorios y que se organizan por distritos o delegaciones territoriales.
Elegir
un criterio u otro de departamentalización depende de las contingencias y de
los momentos de cada organización, que tienen mucha más fuerza que las tendencias
intrínsecas de cada modelo. Por ejemplo, si dudamos entre una
departamentalización por funciones (que promueve la eficiencia) o una
departamentalización por servicios (que prioriza la eficacia), se trataría de
un dilema, a aparentemente, sin sentido ya que “¿para qué es útil la eficiencia
si no logramos asegurar plenamente la eficacia?” se puede preguntar el lector.
Es obvio que ante este dilema siempre habría que elegir la departamentalización
por servicios. Pero las contingencias organizativas abren ventanas a diferentes
opciones, más matizadas y más sutiles. Pongamos dos ejemplos: por una parte, si
resulta que la organización que estamos analizando lleva tiempo prestando
distintos tipos de servicios y departamentalizada bajo este criterio quiere decir
que ya conoce las especificidades de la gestión de cada servicio (por ejemplo,
las diferencias entre la gestión de deportes y la gestión de cultura), que
posee una cultura administrativa de pleno respeto y consideración a estas
diferencias. Se podría decir que la eficacia ya está asegurada por una cultura
y unas rutinas de gestión y que, quizás, es el momento para optar por un modelo
funcional para buscar una mayor eficiencia. Otro ejemplo, sería que estamos
atendiendo, entre nuestra cartera de servicios, a un tipo de servicio público
totalmente nuevo y desconocido a nivel de gestión. En este caso la mejor opción
es un sistema de departamentalización por servicios para asegurar la eficacia y
el respeto a las especificidades de este nuevo servicio y, por tanto, descartar
el modelo funcional. Una tercera opción más imaginativa y compleja es optar por
un modelo matricial en el que se incorporan ambos criterios: el funcional y el
de servicios. La ventaja de una organización matricial es que se atienden a dos
tendencias organizativas en paralelo y esto hace que estos modelos sean muy
atractivos y utilizados. Ahora bien, hay que tener en cuenta que es un modelo
que tiene sus costes y dificultades. Destacan tres problemas: a) son modelos
organizativos con un elevado estrés en sus unidades ya que se rompe con el
axioma de la unidad de mando y, en cambio, hay una dualidad de mando. Se podría
decir que tener un jefe es duro pero tener dos jefes, que además dan
instrucciones distintas e incluso contradictorias, es mucho más duro y
estresante. b) El modelo matricial genera espacios de déficit de control, en el
sentido que la dualidad de mando tiene más dificultades para exigir
responsabilidades claras y directas a las distintas unidades y personas que
dependen de este complejo modelo. c) el tercer problema es que es un modelo que
también genera estrés en el máximo responsable de la organización del que
dependen las dos dimensiones organizativas (los dos criterios de
departamentalización) en el sentido que tiene que estar siempre atento a que el
poder esté totalmente equilibrado entre ambas dimensiones. Hay que resaltar que
la tendencia natural es que el poder se desequilibre a favor de un ámbito
(funcional o de servicios siguiendo el ejemplo anterior) y en detrimento del otro.
Si al final el poder se desequilibra se produce un serio problema ya que no se
consiguen los estímulos duales y complementarios (sino que solo predomina uno
de ellos, por funciones y por servicios) como si se tratara de una
departamentalización simple pero, en cambio, asumiendo los costes derivados de
la complejidad de un modelo matricial.
Por
otra parte, los otros elementos a tener en cuenta al diseñar una estructura
administrativa son:
- Hay que intentar crear el menor número de escalones jerárquicos ya que su proliferación genera problemas de comunicación y lentitud organizativa. Por ello, hay que intentar diseñar estructuras planas que son mucho más rápidas y fluidas.
- Hay que intentar crear el menor número de unidades en cada nivel. Un exceso de unidades en el mismo nivel implican la fragmentación de la organización y dinamitan el anhelo de la transversalidad y una visión integral de las políticas públicas.
- Hay que vigilar a los servicios comunes (unidades de gestión económica, de personal, informática, tecnología y organización) para que no crezcan en exceso. Unos servicios comunes excesivos ahogan a los ámbitos sectoriales y generan una organización más preocupada por los procesos internos que por los resultados.
- Hay que evitar la proliferación de unidades de asesoramiento (unidades staff) de carácter político que supongan duplicar la organización de línea de carácter profesional. En algunas administraciones públicas de América Latina, con función pública y jefaturas profesionalizadas, existe una presión política de carácter clientelar que hace que por la vía de las unidades políticas de asesoramiento se duplique toda la organización generándose una esquizofrenia organizativa.
El presente es un artículo de Carles Ramió publicado en El Blog del esPúblico
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